用地政策與光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展一路相伴，經(jīng)歷了一系列調(diào)整、完善及細(xì)化，但萬(wàn)變不離其宗的內(nèi)核是保障支持與剛性約束并行。對(duì)此，再次站上風(fēng)口的光伏產(chǎn)業(yè)當(dāng)有清醒的認(rèn)識(shí)，吸取過(guò)去的用地教訓(xùn)，戴好“望遠(yuǎn)鏡”，做用地的“穩(wěn)健派”。
日前，重新站上風(fēng)口的光伏產(chǎn)業(yè)再迎政策利好。自然資源部、國(guó)家林業(yè)和草原局、國(guó)家能源局三部門(mén)聯(lián)合印發(fā)通知，從引導(dǎo)項(xiàng)目合理布局、實(shí)行用地分類(lèi)管理、加快辦理用地手續(xù)等方面對(duì)光伏用地政策進(jìn)行了細(xì)化，并鼓勵(lì)利用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)，尤其是在嚴(yán)保生態(tài)的前提下到沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域選址建設(shè)大型光伏基地。
我國(guó)是世界上最大的能源消費(fèi)國(guó)之一，光伏裝機(jī)總量連續(xù)多年全球第一，市場(chǎng)潛力巨大。尤其是隨著“雙碳”進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)，針對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的支持政策頻出。其中，用地政策也與光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展一路相伴，經(jīng)歷了一系列調(diào)整、完善及細(xì)化。但綜合歷年政策來(lái)看，萬(wàn)變不離其宗的內(nèi)核是保障支持與剛性約束并行。對(duì)此，再次站上風(fēng)口的光伏產(chǎn)業(yè)當(dāng)有清醒的認(rèn)識(shí)，吸取過(guò)去的用地教訓(xùn)，戴好“望遠(yuǎn)鏡”，做用地的“穩(wěn)健派”。
一是優(yōu)布局，下好“到哪里發(fā)展”這盤(pán)棋。以光伏、風(fēng)電項(xiàng)目為代表的新能源項(xiàng)目普遍占地范圍較大，且涉及土地類(lèi)型復(fù)雜、用地目的多樣，在開(kāi)發(fā)建設(shè)及生態(tài)保護(hù)上存有一定風(fēng)險(xiǎn)。尤其是近年來(lái)光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展提速，面臨著用地稀缺的緊迫局面。光伏產(chǎn)業(yè)要謀取長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，就得持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，將目光放在“沙戈荒”等國(guó)土空間資源及太陽(yáng)能資源豐富、擁有大片生態(tài)紅線區(qū)以外未利用土地的地區(qū)，同時(shí)充分用好存量建設(shè)用地。這也是一直以來(lái)國(guó)家支持與鼓勵(lì)的方向。
二是守底線，走好“怎樣更好發(fā)展”下一程。耕地保護(hù)紅線要守，生態(tài)保護(hù)紅線也要守。回看光伏產(chǎn)業(yè)“興衰路”，違法違規(guī)用地的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)。有的地方因光伏發(fā)電項(xiàng)目監(jiān)管缺失、施工違法違規(guī)遭到通報(bào)，有的項(xiàng)目在施工建設(shè)過(guò)程中“跑偏”，影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而被叫停。實(shí)際上，無(wú)論是此次通知中提到的“強(qiáng)化用地日常監(jiān)管與執(zhí)法”，還是此前文件對(duì)“嚴(yán)肅查處違法占用耕地、林地和基本草原等行為”的強(qiáng)調(diào)，都清清楚楚亮明了態(tài)度：底線與紅線不容突破。
此次三部門(mén)印發(fā)的通知，對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)用地政策進(jìn)一步作出細(xì)化和明確，既是對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的回應(yīng)，也為行業(yè)可持續(xù)發(fā)展作出引導(dǎo)。下一步，如何將政策落實(shí)落地，各地還需要下一番“繡花功”，拿出符合地區(qū)實(shí)際的管理舉措，尤其是中西部地區(qū)。當(dāng)下，隨著大型風(fēng)電光伏基地項(xiàng)目在內(nèi)蒙古、甘肅、青海、寧夏4省區(qū)“沙戈荒”地區(qū)開(kāi)建，尤其是全球最大規(guī)模“沙戈荒”風(fēng)電光伏基地項(xiàng)目在庫(kù)布其沙漠落地，我國(guó)以“沙戈荒”地區(qū)為重點(diǎn)的大型光伏基地建設(shè)大幕已經(jīng)拉開(kāi)。中西部地區(qū)可充分利用“沙戈荒”地區(qū)進(jìn)行光伏開(kāi)發(fā)，通過(guò)規(guī)模效應(yīng)，降低土地、基建、運(yùn)營(yíng)維護(hù)等方面的成本，并通過(guò)發(fā)展板上發(fā)電、板下種植養(yǎng)殖，實(shí)現(xiàn)新能源產(chǎn)業(yè)與生態(tài)融合發(fā)展。
此外，各地還要充分認(rèn)識(shí)到光伏的替代能源地位，從資源安全、環(huán)境友好角度拓展“光伏+”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展半徑，將光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，合理安排光伏項(xiàng)目新增用地規(guī)模、布局和開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)序等，既滿(mǎn)足合理用地需求也確保項(xiàng)目合法合規(guī)，推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。
眼下，在綠色低碳新發(fā)展理念指引下，我國(guó)能源結(jié)構(gòu)正迎來(lái)前所未有之變局。不做“激進(jìn)派”，善做“穩(wěn)健派”，再次站在風(fēng)口之上的光伏產(chǎn)業(yè)或才能飛得更高更遠(yuǎn)。
捕輿小課堂
自然資源部、國(guó)家林草局、國(guó)家能源局等三部門(mén)日前聯(lián)合印發(fā)通知（
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），明確鼓勵(lì)各地利用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。部分內(nèi)容如下：
1
如何引導(dǎo)項(xiàng)目合理布局？
（一）做好光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接。各地要認(rèn)真做好綠色能源發(fā)展規(guī)劃等專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃的銜接，優(yōu)化大型光伏基地和光伏發(fā)電項(xiàng)目空間布局。在市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間總體規(guī)劃中將其列入重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目清單，合理安排光伏項(xiàng)目新增用地規(guī)模、布局和開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)序。在符合“三區(qū)三線”管控規(guī)則的前提下，相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)可行性論證后可統(tǒng)籌納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，作為審批光伏項(xiàng)目新增用地用林用草的規(guī)劃依據(jù)。
（二）鼓勵(lì)利用未利用地和存量建設(shè)用地發(fā)展光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)。在嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)前提下，鼓勵(lì)在沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域選址建設(shè)大型光伏基地；對(duì)于油田、氣田以及難以復(fù)墾或修復(fù)的采煤沉陷區(qū)，推進(jìn)其中的非耕地區(qū)域規(guī)劃建設(shè)光伏基地。項(xiàng)目選址應(yīng)當(dāng)避讓耕地、生態(tài)保護(hù)紅線、歷史文化保護(hù)線、特殊自然景觀價(jià)值和文化標(biāo)識(shí)區(qū)域、天然林地、國(guó)家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)（光伏發(fā)電項(xiàng)目輸出線路允許穿越國(guó)家沙化土地封禁保護(hù)區(qū)）等；涉及自然保護(hù)地的，還應(yīng)當(dāng)符合自然保護(hù)地相關(guān)法規(guī)和政策要求。新建、擴(kuò)建光伏發(fā)電項(xiàng)目，一律不得占用永久基本農(nóng)田、基本草原、Ⅰ級(jí)保護(hù)林地和東北內(nèi)蒙古重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)。
2
項(xiàng)目用地如何分類(lèi)管理？
光伏發(fā)電項(xiàng)目用地包括光伏方陣用地（含光伏面板、采用直埋電纜敷設(shè)方式的集電線路等用地）和配套設(shè)施用地（含變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路、場(chǎng)內(nèi)外道路等用地，具體依據(jù)《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》的分類(lèi)），根據(jù)用地性質(zhì)實(shí)行分類(lèi)管理。
（一）光伏方陣用地。光伏方陣用地不得占用耕地，占用其他農(nóng)用地的，應(yīng)根據(jù)實(shí)際合理控制，節(jié)約集約用地，盡量避免對(duì)生態(tài)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。光伏方陣用地涉及使用林地的，須采用林光互補(bǔ)模式，可使用年降水量400毫米以下區(qū)域的灌木林地以及其他區(qū)域覆蓋度低于50%的灌木林地，不得采伐林木、割灌及破壞原有植被，不得將喬木林地、竹林地等采伐改造為灌木林地后架設(shè)光伏板；光伏支架最低點(diǎn)應(yīng)高于灌木高度1米以上，每列光伏板南北方向應(yīng)合理設(shè)置凈間距，具體由各地結(jié)合實(shí)地確定，并采取有效水土保持措施，確保灌木覆蓋度等生長(zhǎng)狀態(tài)不低于林光互補(bǔ)前水平。光伏方陣按規(guī)定使用灌木林地的，施工期間應(yīng)辦理臨時(shí)使用林地手續(xù)，運(yùn)營(yíng)期間相關(guān)方簽訂協(xié)議，項(xiàng)目服務(wù)期滿(mǎn)后應(yīng)當(dāng)恢復(fù)林地原狀。光伏方陣用地涉及占用基本草原外草原的，地方林草主管部門(mén)應(yīng)科學(xué)評(píng)估本地區(qū)草原資源與生態(tài)狀況，合理確定項(xiàng)目的適建區(qū)域、建設(shè)模式與建設(shè)要求。鼓勵(lì)采用“草光互補(bǔ)”模式。
光伏方陣用地不得改變地表形態(tài)，以第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查及后續(xù)開(kāi)展的年度國(guó)土變更調(diào)查成果為底版，依法依規(guī)進(jìn)行管理。實(shí)行用地備案，不需按非農(nóng)建設(shè)用地審批。
（二）配套設(shè)施用地管理。光伏發(fā)電項(xiàng)目配套設(shè)施用地，按建設(shè)用地進(jìn)行管理，依法依規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。其中，涉及占用耕地的，按規(guī)定落實(shí)占補(bǔ)平衡。符合光伏用地標(biāo)準(zhǔn)，位于方陣內(nèi)部和四周，直接配套光伏方陣的道路，可按農(nóng)村道路用地管理，涉及占用耕地的，按規(guī)定落實(shí)進(jìn)出平衡。其他道路按建設(shè)用地管理。
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