作為2021年光伏開發建設的重要模式之一，屋頂分布式光伏“整縣推進”肩負著“實現‘碳達峰、碳中和’與鄉村振興兩大國家重大戰略”的使命，深受輿論關注。但在落地執行的過程中，這一正在全國大范圍推廣的光伏開發新模式似有“跑偏”的苗頭。
浙江省浦江縣日前發布《浦江縣整縣推進光伏規模化開發試點工作方案（征求意見稿）》（以下簡稱《工作方案》），就當地光伏項目開發的“新思路”，向社會公開征求意見建議。《工作方案》明確提出，對于復合電站和公共屋頂資源電站，將采取“制造業項目投資換光伏開發資源”的投資模式：每引進固定資產投資3億元的制造業投資項目，可換取10萬千瓦（左右）的光伏開發資源，先引先得。
但這一做法顯然與國家能源局的有關規定相沖突。
今年5月國家能源局公布的《關于2021年風電、光伏發電開發建設有關事項的通知》曾特別強調，“要優化營商環境，規范開發建設秩序，不得將配套產業作為項目開發建設的門檻”；6月，國家能源局下發的《關于報送整縣（市、區）屋頂分布式光伏開發試點方案的通知》也明確提出，“試點縣（市、區）政府要積極協調落實屋頂資源，營造有利于整縣（市、區）推進工作的良好政策和營商環境。”
面對主管部門的明文禁令，浦江縣為何“逆勢而為”？縱觀全國，還有哪些地區在給光伏整縣推進“私設門檻”？
3億元投資換10萬千瓦資源
根據光伏整縣推進試點文件要求，試點縣（市、區）并非“全縣每個屋頂都要裝光伏”，只需要滿足“黨政機關建筑屋頂總面積可安裝光伏發電比例不低于50%，學校、醫院、村委會等公共建筑不低于40%，工商業廠房不低于30%，農村居民屋頂不低于20%”等條件即可。
浦江縣在《工作方案》中提出的“制造業項目投資換光伏開發資源”模式，便適用于黨政機關、醫院、學校、車站、污水廠、停車場及集體閑置建設用地等公共機構建筑可開發分布式屋頂光伏電站等資源。這些資源將統一納入縣級光伏開發資源庫，由縣專班統籌推進；資源庫向所有潛在的投資運營商公開，投資運營商通過項目換資源的方式確定；按照先引先得的原則，誰先引進項目，誰優先從縣級光伏開發資源庫中挑選相應規模的光伏資源，并進行投資開發。
“‘先到先得’聽起來就像是大家都在搶一樣，其實根本沒人干，至少我知道的幾家企業肯定投不了。”一位此前曾在浦江縣從事過分布式光伏開發的央企相關負責人表示，當前，國家的政策是支持光伏電站的開發，但是到了個別地方卻不免遭遇“私設門檻”。“10萬千瓦配套投資制造業固定資產3億元，如果按照當前3元/瓦左右的造價計算，相當于在電站安裝上每投資1元錢，就要額外再投制造業1元錢。這怎么可能？哪還有投資收益率可言？不如直接讓我建好了免費送給你。”
另外，《工作方案》顯示，政策屬性、公共屬性強的林光、農光、漁光、菜地互補光伏復合電站，也將通過項目換資源的方式確定投資運營商。據上述負責人透露，當前浦江縣擁有幾萬畝林改地和葡萄園，當地政府有意用這些土地開發復合型光伏項目。“但這些土地的具體情況還沒有經過科學地調研論證，可能有些并不適合光伏開發。”
按照《工作方案》的規劃目標，到2025年末，浦江縣將新增光伏裝機50萬千瓦。其中，到2021年底，新增裝機5萬千瓦；到2022年8月，新增裝機20萬千瓦。
圈定18家推薦企業
既然“政策屬性、公共屬性強”的項目需要附帶配套投資，那么，企業是否可以選擇投資市場化項目呢？
按照《工作方案》，非國有屬性的園區工業廠房屋頂、居民屋頂分布式光伏電站的開發建設，向所有符合條件的光伏投資運營企業開放，鼓勵以整鄉（園）推進的方式，由浦江開發區、水晶產業園區和鄉鎮（街道）根據資源屬性的特點，整合形成相對集中統一的包裝項目，自主確定開發模式和投資合作對象。
雖已明確“向所有符合條件的光伏投資運營企業開放”，但《工作方案》強調，原則上一個區域選擇一個投資合作對象。此外，在明文確認“自主確定開發模式和投資合作對象”的同時，《工作方案》建議，在浦江開發區范圍內，選擇由浦江開發區下屬國有公司投資或合資企業優先承建；在其他區域，則鼓勵選擇浙江省推薦參與整縣推進光伏投資建設企業。
根據《工作方案》，共有18家企業進入推薦名錄。其中，央企12家，分別為國網浙江省電力公司、華東勘測設計研究院、浙江電力設計研究院、華能浙江公司、華電浙江分公司、大唐浙江分公司、國家能源集團浙江電力有限公司、國家電投集團浙江分公司、聯合工程公司電力設計院、中廣核新能源浙江分公司、華潤電力浙江公司、三峽新能源浙江分公司；浙江省屬國企1家，浙江省新能源投資集團；浙江省內民營企業5家，分別為正泰安能、杭州桑尼、浙江舒奇蒙、晶科電力、浙江晴天。
據知情人透露，上述名單由浙江省能源局統一劃定后下發至各地。“這些企業基本都是資質不錯的央國企和本地的知名民企，大多都有在浙江省投資新能源的經歷。”
“說是‘鼓勵’‘推薦’‘優先’，具體執行起來還不是在這18家企業里挑？其他企業想做可能也沒什么機會。”國內某光伏開發企業項目經理坦言，“一般遇到這樣的情況，我們就不會嘗試投標了，基本沒戲。”另據進入推薦名單的某民營企業相關負責人透露，在具體執行中，投資開發仍是以國企為主導，民企主要是提供一些配套服務。
類似操作屢見不鮮
雖然國家明令禁止，但就全國范圍來看，以制造業投資換取開發資源的現象，近年來在可再生能源項目開發過程中屢見不鮮。
今年7月湖北省啟動的2021年平價新能源項目申報，就對配套裝備制造投資設立了500萬千瓦新能源開發資源的“獎勵指標”。第一筆裝備制造投資（不低于2億元）到位且項目開工，獎勵不超過20萬千瓦新能源項目開發指標；投資過半，再獎勵不超過40萬千瓦；投資全部完成后，再獎勵不超過40萬千瓦。項目建成年產值達標且通過驗收后，再每年獎勵100萬千瓦的新能源項目開發指標，直至達到500萬千瓦的總規模。
除了明文要求“投資換資源”，很多地方則是將其包裝成“加分項”。
廣西6月18日公布的2021年可再生能源項目申報相關評分細則就提出，在廣西落戶硅料、硅片、電池、光伏逆變器及儲能產業的，每落戶一項加4分，最高加8分，并要求相關項目年產量不低于30萬千瓦，組件、逆變器產值不低于3億元，其余產業產值不低于1億元。
同樣，在8月10日結束的陜西省延安市2021年保障性并網風電、光伏項目申報中，“在延安建成非可再生能源類產業項目”也成為了優選規則中的加分項目：“十三五”以來，在延安建成非可再生能源類產業項目，投資5億元以內可加1分，5億元以上每增加2億元得1分，滿分30分；申報企業新增引進或自主投資的非可再生能源產業投資按投資進度加分，前期產業落地手續辦理完成加25分，產業投資額每1億元加1分，最多可加30分。這意味著企業通過產業投資最多可獲得85分的加分，在競爭中將具有巨大優勢。
陽光電源股份有限公司董事長曹仁賢指出：“目前，對于可再生能源開發，地方上普遍要求捆綁、落地制造業，要求額外投資，甚至搞起不公開拍賣、坐地起價，導致產能嚴重過剩，并浪費大量人力物力，推高發電成本，企業苦不堪言。實際上，強迫落地的制造業，由于當地并不具備優勢，大都淪為無效產能，同時也嚴重耽誤新能源發電項目并網投產。”
按照浦江縣相關工作安排，目前《工作方案》尚處于意見征求階段，意見反饋的截止時間為2021年8月29日。但記者注意到，《工作方案》全文現已從浦江縣發改委官網撤下。浦江縣發改委相關工作人員段冰冰向記者表示，將根據目前接收到的意見反饋，對《工作方案》進行進一步的修改。“我們可能會考慮去掉配套投資的限制，但目前還在商議中。”段冰冰說，“推薦目錄可能也會去掉，讓更多的企業可以參與。”
對于浦江縣以制造業投資換取光伏開發資源一事的后續發展，本報將持續關注。
評論丨莫讓“私設門檻”壞了行業生態
“項目開發被要求捆綁搭配其他產業投資”在新能源飛速崛起的十余年間，已是公開的秘密，但與此前通常在“桌面下”操作不同，浙江浦江縣的試點方案卻以公開文件的形式，對此進行了“明碼標價”——3億元投資換10萬千瓦資源。國家能源局“不得將配套產業作為項目開發建設門檻”的新規出臺尚不足三個月，浦江縣就“頂風作案”，光伏“整縣推進”能否高質量落地因此平添了幾分不確定性。
作為今年光伏領域的重大創舉，“整縣推進”模式推出兩個月來，始終是行業的熱門話題。一時間，全國20多個省市紛紛提出各自的試點方案，折射出“整縣推進”在地方層面具有廣泛而扎實的施行基礎。浦江縣此次“項目換資源”的試點方案可謂“一石二鳥”，既增加光伏發電裝機，又拉動當地制造業發展，進而打造“整縣推進”光伏規模化開發試點的“浦江經驗”。站在地方角度來看，浦江此舉確有其合乎情理之處，但卻明顯違背現行國家政令，有理變無理。
從2018年《國家能源局關于減輕可再生能源領域企業負擔有關事項的通知》提出“不得強行要求可再生能源企業在獲取項目配置資格的同時對當地其他產業項目進行投資，不得將風電、光伏發電指標與任何無直接關系的項目捆綁安排”，到今年5月份《國家能源局關于2021年風電、光伏發電開發建設有關事項的通知》重申“不得將配套產業作為項目開發建設的門檻”，再到今年6月國家能源局《關于報送整縣（市、區）屋頂分布式光伏開發試點方案的通知》提出“試點縣（市、區）政府要積極協調落實屋頂資源，營造有利于整縣（市、區）推進工作的良好政策和營商環境”，主管部門三令五申禁止搞“捆綁安排”，措辭嚴厲。
但無論是如浦江般“項目換資源”的“明要求”，還是如延安般“配套投資可獲高額加分”的“潛規則”，“捆綁安排”屢禁不止，原因何在？究其根本，恐怕與處罰措施缺位有關。縱觀主管部門出臺的相關政策，亮明禁止態度者多、制定處罰措施者少，政策成了沒長牙齒的老虎，難以起到震懾作用。
強扭的瓜不甜。“捆綁安排”之所以被禁止，就是因為其存在諸多不合理之處：于地方而言，“捆綁”來的投資，往往難以完全符合當地現實條件和真實需求，缺乏可持續發展的源動力，容易淪為無效產能，這種“強買強賣”的舉動，還有損地方招商引資的形象，或導致投資者“敬而遠之”的連鎖反應；于開發企業而言，不得已而屈從的配套投資，勢必拉低整體投資收益，影響新能源業務高效發展；于整個新能源產業而言，強加于身的配套投資讓剛剛走上平價之路的光伏、風電背負了不應有的重擔，不利于行業的健康發展。因此，不管從哪個方面講，“捆綁安排”都違背了基本的經濟規律，導致了各類資源的錯配，理應嚴厲禁止。
栽下梧桐樹，才有鳳凰來。對于地方而言，擯棄強行捆綁的錯誤想法，努力在促進公平競爭、提供高效服務、營造便利環境上下功夫，或許才是推動光伏“整縣推進”的正確選擇。唯有立足當地實際，切實解決電站用地難尋、項目稅費高企、并網手續繁復等長期存在的難題，才能更高效地促進光伏項目落地，真正肩負起推動綠色發展的責任、享受到新能源大發展的紅利。
