10月24日晚，《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（下稱《意見》）發布。這是自去年提出雙碳目標（即2030年前碳達峰、2060年前碳中和）后發布的首份綱領性文件，也是中國雙碳行動1+N政策體系中的“1”。

 

這份文件將雙碳執行情況納入地方政府年度考核指標體系；明確了未來10-50年間能源體系中煤炭等化石能源與新能源的結構關系，強化了能源雙控力度。

 

值得注意的是，《意見》首次指出，在推進雙碳戰略時，需要注意風險防范，提醒地方政府和相關行業管理部門，要處理好減污降碳和能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關系，有效應對綠色低碳轉型可能伴隨的經濟、金融、社會風險，防止過度反應，確保安全降碳。

 

兩天后，10月26日，在國務院印發的《2030年前碳達峰行動方案》（下稱《行動方案》）中，“穩妥有序、安全降碳”被作為指導思想提出。這份方案還提出，要處理好發展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系，統籌穩增長和調結構。

 

近一年來，各地在推進雙碳過程中，風電光伏投資大潮再起，產業鏈上下游矛盾進一步凸顯；煤電矛盾再次激化；運動式降碳、一刀切式限電、突擊式“雙控”屢屢上演，由此滋生的行業波動、價格上漲、用電矛盾等現象，至今仍未消弭。頂層文件與方案的相繼出臺，不僅是對中國雙碳戰略的一次路線框定，更有對此前一些地方和行業做法的糾偏意味。

 

雙碳戰略即涉及能源結構調整，又牽涉重點行業轉型升級，對未來十年的經濟發展更是影響深遠，可謂牽一發而動全身。

 

政策相繼落地的同時，10月25日，生態環境部下發《關于做好全國碳排放權交易市場數據質量監督管理相關工作的通知》，進一步排查過去兩年碳排放數據的真實與有效性。

 

碳市場體系尚需如何完善？正在延續的新能源投資熱潮隱藏著怎樣的矛盾？9月底爆發的拉閘限電潮，給雙碳戰略下的能源結構調整帶來了哪些警示？煤炭等傳統能源與風電光伏等新能源的關系如何協調？

 

對這些問題的解答，不僅關乎雙碳戰略推進的質量與效果，更涉及到對體制機制、政策設計、技術手段、資金來源等關鍵環節的處理，也將考驗地方政府與行業管理部門的智慧。

 

“風光”：鏈下隱憂

 

對“非化石能源消費比重”，《意見》提出：2025年非化石能源消費比重達20%左右；2030年提升至25%左右；至2060年，這一比例將提升至80%以上。

 

這一目標后來在《行動方案》中被再次明確，并與10月28日晚間中國向聯合國正式提交落實《巴黎協定》下的國家自主貢獻中提出的單位GDP排放、非化石能源占比、森林蓄積量、風電和太陽能發電裝機目標，保持一致。

 

12億千瓦的裝機目標，挑動了風電光伏制造企業的神經。

 

在2020年北京國際風能大會上發布的《風能北京宣言》提出，為達到與碳中和目標起步銜接的目的，在“十四五”規劃中，須為風電設定與碳中和國家戰略相適應的發展空間：保證年均新增裝機5000萬千瓦以上。2025年后，中國風電年均新增裝機容量應不低于6000萬千瓦，到2030年至少達到8億千瓦，到2060年至少達到30億千瓦。

 

光伏行業展現出的熱情亦然。根據國家能源局測算，“十四五”新增光伏發電裝機規模需求，將遠高于“十三五”。中國光伏行業協會預計，中國年均光伏新增裝機規模將在7000萬千瓦到9000萬千瓦之間，是當前年均新增裝機量的兩倍有余。

 

全國新能源消納監測預警中心10月29日發布的信息顯示，三季度風電裝機增速放緩、光伏發電裝機增長較快，累計并網裝機分別達到3.0、2.8億千瓦。三季度風電新增裝機433萬千瓦，同比下降38.1%；光伏新增裝機1144萬千瓦，同比增長58.9%。前三季度風電、光伏發電量占比11.8%，同比提升1.8個百分點。前三季度，全國風電、光伏累計發電量7180億千瓦時，同比增長34.9%。

 

但在近一年的“大干快上”過程中，新能源產業經歷了幾輪產業鏈供需的不匹配：光伏產業主要集中在上游光伏玻璃的緊缺以及硅料價格上漲；風電行業主要是整機廠商打響“價格戰”，招標價格屢創新低。

 

9月30日，隆基、晶科、天合、晶澳、東方日升等主要光伏組件企業聯合發布呼吁信稱：“在硅料價格一路飆升的情況下，很多已簽訂的組件訂單將陷入嚴重虧損。這種上下游發展的嚴重失衡，將打破原本穩定有序的產業生態鏈，嚴重危害行業健康可持續發展。”

 

而由于材料供應嚴重短缺及限電停產等各種因素的綜合影響，幾家頭部光伏組件企業不得不降低產能開工率，預計當前產能的達產率將不超過70%，產能短缺將造成市場裝機目標短時間內難以滿足，他們希望下游用戶能夠適當考慮推遲電站安裝計劃。

 

即便發展空間巨大，供應鏈的問題牽一發而動全身。在前端的生產制造環節，光伏和風電廠商似乎不得不慢下來，去解決產業鏈錯配的問題以及微利時代的生存問題。而在新能源的消納一端，可再生能源的高比例上網，則是涉及資金和技術的新難題。

 

2021年9月14日，國家能源局網站發布了一則關于“分布式光伏已超局部電網的承受能力，如何規范光伏安裝”的咨詢回應。

 

這一問題在7月29日被提出：“隨著光伏安裝容量的增大，變電站變壓器出現故障的可能性升高，出現大面積停電的概率增大，因此光伏的并網接入，應在滿足廣大居民安全有序用電的基礎上進行，目前國家政策是光伏安裝按照‘應接盡接’的原則，但部分地區電網已達承受極限”。

 

這牽出了在雙碳目標下，可再生能源更高比例接入電網可能帶來的安全問題。國家能源局新能源司對此回應稱，電網企業應充分考慮分布式光伏大規模接入的需求，加強配電網升級改造，努力做到應接盡接。

 

根據10月24日發布的《意見》，“以新能源為主體的新型電力系統”需加速構建，以提高電網對高比例可再生能源的消納和調控能力。其基礎是，以儲能和調峰能力為支撐的新增電力裝機發展機制的建設。

 

但對電網企業來說，增量配電網等工作雖是現階段構建新型電力系統的抓手，但對農網等的改造是一筆新的開支，也需要通過體制機制的改革以及相關政策的引導，理順這部分成本，形成新的激勵。

 

煤炭：搖擺與堅定

 

從新能源裝機到電網消納，雙碳目標之下，擊鼓傳花似的，各方關注的問題被傳導交接，最后又回到了煤炭。

 

在煤炭供需失衡造成區域電網幾近崩潰之前，煤炭價格以及下游用電企業之間的矛盾存在已久，不過在雙碳目標和能源雙控之下，固有的矛盾被更長遠的難題所掩蓋。

 

對于電力企業來說，火電是雙控的一個重要對象，再加上煤炭價格高漲，發電虧損嚴重，因此電力增發動力明顯不足。對于煤炭企業來說，煤炭也是雙控對象。粗略講，能耗雙控主要就是控碳消耗、控碳排放的總量和強度，而煤礦和火電廠是碳產生的源頭。

 

正當人們的視線從廣東、江蘇、東北等地“拉閘限電”背后原因的邏輯鏈條一步步收束至煤炭供應不足之時，煤價已經走出一條讓行業內外甚至產業上下游人士皆呼“意想不到”的曲線：今年6月，動力煤主力合約尚在800元/噸徘徊；至10月19日，已經觸及1982元的歷史高點。

 

從10月19日至今，國家發改委密集發布有關整頓煤炭價格的措施：依法干預煤價、召開座談會、嚴查資本惡意炒作、赴多地走訪調研等。

 

10月29日上午，國家發改委發文稱，在對全國所有產煤省份和重點煤炭企業生產成本進行調查之后，初步匯總結果顯示，煤炭生產成本大幅低于目前煤炭現貨價格，煤炭價格存在繼續回調空間。最新的價格變化是，鄭商所動力煤期貨主力合約價格回落至9月中旬水平。

 

電價改革也再邁一步，國家發改委將燃煤發電市場交易價格浮動范圍擴大為：上下浮動原則上均不超過20%；推動工商業用戶進入市場，并取消工商業目錄銷售電價，開始建立“能長能跌”的市場化電價機制。

 

在能源轉型的過程中，煤炭對于能源安全的價值正在被重估。2021年3月15日召開的中央財經委員會第九次會議就提出，“要加強風險識別和管控，處理好減污降碳和能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關系”。這樣的要求，在《行動方案》中被再次確認。

 

一位來自傳統能源行業的人士評論說，《意見》和《碳達峰方案》是在國內外煤炭、電力、天然氣緊缺，實現雙碳的意志似乎有所動搖的形勢下出臺的，足顯堅定。

 

碳市場：自我完善

 

上位法暫時缺位的情況下，全國碳市場也在修修補補的過程中自我完善。

 

10月25日，生態環境部下發通知，要求各省級生態環境主管部門開展碳排放數據質量的自查工作——對其行政區域內重點排放單位2019和2020年度的排放報告和核查報告組織進行全面自查，于2021年11月30日前，將整改工作臺賬和數據質量自查報告報送生態環境部。

 

省級生態環境主管部門管理對象涵蓋排放企業、咨詢機構、檢驗檢測機構、核查技術服務機構。通知稱，省級生態管理部門對其管理對象負有組織開展碳排放配額分配、核查、企業清繳履約及有關監督管理等重要職責。“亡羊補牢，可喜可賀。”一位能源企業下屬碳資產管理公司負責人對經濟觀察報如是評論。原因在于，近期個別企業和單位碳排放數據弄虛作假擾亂碳市場秩序。而數據核準和配額分配，是開展碳交易的前提。

 

2021年7月16日，全國碳市場正式上線交易，作為一個政策導向型市場，《碳排放權交易管理暫行條例》至關重要，有關碳市場的種種問題，都需要憑借這一上位法找準“規定動作”和法律保障。《行動方案》明確，要進一步完善配套制度，逐步擴大交易行業范圍。建設全國用能權交易市場，完善用能權有償使用和交易制度，做好與能耗雙控制度的銜接。統籌推進碳排放權、用能權、電力交易等市場建設，加強市場機制間的銜接與協調，將碳排放權、用能權交易納入公共資源交易平臺。

 

據了解，《碳排放權交易管理暫行條例》已納入國務院2021年度立法工作計劃，預計在今年年底或明年初出臺。

 

一場廣泛而深刻的系統變革正在發生。