伸出一只腳，人很容易失去暫時的平衡，要么縮回來，要么邁出另外一條腿。當(dāng)觸及電力體制改革深層次的矛盾不斷被揭示和暴露，這一步邁得尤為艱難。
五年的時間并不長，但值得記錄的遠(yuǎn)比被遺忘的多。在這場以放開售電側(cè)倒逼發(fā)、輸、配、用的改革中，充當(dāng)了市場化降價主力的發(fā)電側(cè)，同時也承受著規(guī)模擴(kuò)張后的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)；輸電端“立”了成本監(jiān)審的“初本”，卻仍未徹底“破”掉“統(tǒng)購統(tǒng)銷”的“舊賬本”；配網(wǎng)中的售電主體成為電力市場中最活躍的份子，而增量配電卻險(xiǎn)些由“棋子”成為“棄子”；當(dāng)新的商業(yè)模式不斷試水與跳水，行業(yè)內(nèi)期待萌生的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)仍然“霧里看花”。
即便矛盾復(fù)雜，化解不易，但電網(wǎng)管理體制的轉(zhuǎn)變，行業(yè)與企業(yè)發(fā)展方式的重置，以及電價水平和形成機(jī)制的調(diào)整，都讓用戶首次找到了“當(dāng)甲方的感覺”。
五年的時間并不短，但需要改變的不比被認(rèn)同的少。盡管電力行業(yè)與宏觀經(jīng)濟(jì)緊密相連，電力市場建設(shè)也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)理論和普適模式，但在這場以復(fù)雜技術(shù)條件為約束的經(jīng)濟(jì)體制改革中，決策者制定的游戲規(guī)則，以及市場主體的經(jīng)濟(jì)行為始終決定著改革的成本與紅利。當(dāng)規(guī)則、框架，這類“容易做的”技術(shù)性問題都解決了，該以何種運(yùn)行邏輯和行業(yè)思維調(diào)和行政之手、市場之手，以及社會各個層面的手，將成為電力體制改革物理架構(gòu)之上，決定“怎么改”甚至是“該不該改”的核心條件。
對于所有改革的參與者來說，無論是出于浪漫的假設(shè)，還是先驗(yàn)的思辨，對于已有的和該有的，不平衡的和被平衡的，該管的與該放的，始終存在不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)和激烈爭辯，所幸的是，圍繞各方利益的博弈與交鋒所做的積極探索和實(shí)踐，都讓新電改的前路逐漸清晰起來。對于在意這個時代的人來說，那些曾經(jīng)激烈的、膠著的、迂回的，甚至是虛幻的，都將伴隨著2020年版《中央定價目錄》中透露出“讓市場回歸市場”的決心，留下自己的印記，見證后工業(yè)時代中我國新一輪電力體制改革的前行。
“降電價”下市場效率與電價體系的邏輯
對于長期身處于傳統(tǒng)且封閉環(huán)境的電力行業(yè)而言，“市場”因神秘而充滿魅力。正是由于這樣的未知，在“轉(zhuǎn)軌”過程中不斷上演著“試錯”與“糾錯”。好在，問題從未被忽視，矛盾也從未被擱置。
長協(xié)風(fēng)云
作為對接電力市場建設(shè)的最佳窗口，電力直接交易被認(rèn)定為電力市場化建設(shè)的最佳突破手段，全國不少地區(qū)在2004年首次開市的“直購電”基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大交易電量、頻次，以及市場主體范圍，直接交易機(jī)制也屢屢在市場主體參與的公平性上取得突破。
“隨著煤炭黃金十年的結(jié)束，發(fā)電企業(yè)的利潤從2012年開始實(shí)現(xiàn)逆襲，同時發(fā)電行業(yè)通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型，逐漸從上一輪電改規(guī)模擴(kuò)張的發(fā)展模式中走出來。新電改來了，當(dāng)時大家都認(rèn)為這一輪改革應(yīng)該是針對中間環(huán)節(jié)的改革，特別是其中還有一句對于電價‘價格合理’的‘承諾’，但是到最后，哪個發(fā)電企業(yè)也沒有想到過后續(xù)廝殺會如此激烈。”發(fā)電企業(yè)人士說。
正是這一場“無準(zhǔn)備”的戰(zhàn)爭，讓山西省所有發(fā)電企業(yè)幾乎都被卷入了國內(nèi)電價壟斷第一案。
根據(jù)公開資料顯示，2016年初，山西省電力行協(xié)組織部分火電企業(yè)在太原市西山酒店召開了火電企業(yè)大用戶直供座談會。會上，9家電力集團(tuán)，15家獨(dú)立發(fā)電廠簽字通過了《山西省火電企業(yè)防止惡意競爭保障行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展公約》，其中“根據(jù)市場情況，各大發(fā)電集團(tuán)及發(fā)電企業(yè)，按照成本加微利的原則，測算大用戶直供最低交易報(bào)價，省電力行協(xié)加權(quán)平均后公布執(zhí)行”的條款，直接明確了2016年山西省第二批直供電價“較上網(wǎng)標(biāo)桿電價降幅不高于0.02元/千瓦時”。
經(jīng)后續(xù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的調(diào)查后認(rèn)定，多項(xiàng)證據(jù)顯示涉案單位按約定價格實(shí)施了壟斷協(xié)議，交易電量約250億千瓦時，約占第二批交易量逾85%，交易額近80億元。正因如此，所有涉事單位被開出共計(jì)約1.3億元罰單。
在行政處罰文件下發(fā)后，山西省電力行協(xié)和19家單位對行政處罰存在明顯異議，認(rèn)為山西省正處于經(jīng)濟(jì)下行期，產(chǎn)能過剩嚴(yán)重，山西火電企業(yè)面臨巨大的經(jīng)營壓力，電力市場各類主體在改革探索階段面臨復(fù)雜性和艱巨性，應(yīng)該“允許試錯”。
初聽下來，申辯方的理由似乎“情有可原”，但是，如果將相關(guān)事件復(fù)盤到整個2016年山西省電力直接交易，則又會得出不同的結(jié)論。
事實(shí)上，在山西省經(jīng)信委制定的《2016山西電力用戶與發(fā)電企業(yè)直接交易工作方案》中，將2016年電力直接交易切分成兩個部分進(jìn)行，一部分是第一批電解鋁企業(yè)的專場交易，另一部分是其他被允許進(jìn)場的第二批直接交易用戶的年度交易。在被人為切割的兩個市場中，電解鋁企業(yè)直接交易平均價格只有0.133元/千瓦時，與第二批直接交易價格相差甚遠(yuǎn)，這也直接引發(fā)了參與第二批交易用戶的不滿，才有了后續(xù)壟斷交易的“暴雷”。
在市場化改革初期，地方政府部門出于對省內(nèi)經(jīng)濟(jì)保護(hù)的心理，以及對于市場概念理解的偏差，在并不完備的游戲規(guī)則中，最容易上手的直接交易也更容易被其他手控制，最終淪為政府降電價的工具。后續(xù)在市場氛圍更為濃厚的珠三角地區(qū)打響的“長協(xié)大戰(zhàn)”，多多少少真正有了些市場競爭的火藥味。
售電公司——這一電力市場化改革萌發(fā)的新生主體，如鯰魚一般攪動著廣東電力市場的一汪春水。
在股市樓市中，“買漲不買跌”是約定俗成的道理，但是在電力市場中，卻呈現(xiàn)“買跌不買漲”的態(tài)勢。2016年廣東售電市場啟動之初，發(fā)電企業(yè)月度競價讓利較標(biāo)桿電價降低超多0.1元/千瓦時；當(dāng)長協(xié)讓利不斷拉低發(fā)電企業(yè)降價4分的心理預(yù)期時，省內(nèi)發(fā)電企業(yè)只能眼睜睜的看著售電公司賺得盤滿缽滿，同時還要填補(bǔ)用戶越來越大的胃口。
“用戶不關(guān)心降價的科學(xué)性，只想知道讓利的底線在哪里，電力交易正從少數(shù)人的紅利逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槠栈菪愿＠@其中的轉(zhuǎn)化必然給電力市場本身帶來諸多連鎖反應(yīng)。”業(yè)內(nèi)人士說。
2017年末，隨著煤價的一路飆升，同時市場化率不斷走高的趨勢愈發(fā)明顯，高成本的發(fā)電機(jī)組逐漸感受到了“保本”的壓力，發(fā)電企業(yè)逐漸從市場的血拼中摸清了獨(dú)立售電公司的套路，而后，“與其讓中間商賺走差價，不如以低價搶占客戶資源”，成為發(fā)電企業(yè)與獨(dú)立售電公司“抗衡”的策略。
據(jù)媒體報(bào)道，“截至2017年11月初，某央企發(fā)電集團(tuán)所屬售電公司用度電讓利8分以上的價格，最高甚至到到9分，大規(guī)模拓展用戶，但是對于獨(dú)立第三方售電公司，最多只給出了7.5分的差價，到了本周，因大部分電量已通過自有售電渠道解決，價差調(diào)回6.8分。”
無論是基于2016年長協(xié)降價鋪墊下形成對2017年價格的樂觀判斷，還是通過無限制降價占領(lǐng)市場的經(jīng)營策略已經(jīng)開始遭到業(yè)內(nèi)一致排斥，在維持兩周有余的“批零倒掛”期間，基本沒有獨(dú)立售電公司成功用手上8分以上的電量合同從電廠買到過電量。
有利益的地方就有廝殺，市場并沒有責(zé)任讓所有主體都活下來。對于獨(dú)立售電公司而言，要么大量違約，要么承擔(dān)損失。
“單純以價格戰(zhàn)形成的市場混戰(zhàn)，其結(jié)果往往是滅敵一千，自損八百，不利于產(chǎn)業(yè)鏈的可持續(xù)發(fā)展。發(fā)售雙方能否在交易中保持理性分析，根據(jù)自身實(shí)際情況和用戶需求給出差異化策略，才能穩(wěn)住長遠(yuǎn)發(fā)展。”大浪淘沙后，獨(dú)立售電公司深諳“剩者為王”的游戲規(guī)則。
此后，對于省內(nèi)市場的混亂局面，電力主管部門通過調(diào)整市場供需比，強(qiáng)勢控制住了非理性價格廝殺，后續(xù)的長協(xié)市場也逐步趨于明朗。在2019年年度長協(xié)簽約開始的第二天，廣東一發(fā)電企業(yè)以“邀請征詢”的方式向售電公司和電力用戶開始了2019年度雙邊協(xié)商電量的洽談工作，發(fā)電廠讓利幅度死守在“盈虧邊界”4分半。同時，在2018年12月月度集中競價交易中，統(tǒng)一出清價格比標(biāo)桿電價僅下降0.026元/千瓦時，創(chuàng)下歷史新低。
從2016年3月，廣東首批13家售電公司正式入場，到2017年偏差考核下售電公司“幾家歡喜幾家愁”，再到2019年售電側(cè)行業(yè)集中度和分化日趨明顯，被賦予眾望的售電公司，基本圓滿地完成了售電側(cè)“多途徑培育市場主體，放開準(zhǔn)入用戶購電選擇權(quán)”的初期改革重任。隨著“賺差價”這類毫無技術(shù)含量的售電公司陸續(xù)退出，被譽(yù)為“真正具有提升市場效率”的技術(shù)型售電公司，已經(jīng)開始期待在現(xiàn)貨市場中大展拳腳。
但不曾想，對于完備市場規(guī)則和配套價格體系的預(yù)設(shè)場景，卻在廣東首次現(xiàn)貨試結(jié)算中，被著實(shí)潑了一盆冷水。
電價困惑
2019年9月，廣東某售電公司員工在交易中心門口拉起了醒目的橫幅——“強(qiáng)烈抵制與中長期交易沖突的假現(xiàn)貨，強(qiáng)迫高買低賣”。事實(shí)上，利益受損的不僅只有這一家售電公司，包括發(fā)電、電網(wǎng)在內(nèi)的大量市場主體均對正在進(jìn)行的現(xiàn)貨按周試結(jié)算表示不滿，迫于壓力，廣州能源局于當(dāng)天叫停了相關(guān)工作。
事件的起因，源于現(xiàn)貨試結(jié)算中“順價”價格與現(xiàn)行的目錄電價度電倒掛的2分錢。表面上看，這是一場中長期交易與現(xiàn)貨市場接軌中的技術(shù)“翻車”——在“順價”模式中，若想讓長協(xié)電量轉(zhuǎn)換后對價格起到穩(wěn)定作用，則需要每一個日前結(jié)算時段的合約電量與日前中標(biāo)電量之比都接近90%。但是在2018年底簽訂的19年度中長期合同仍按照價差模式執(zhí)行，并未與用戶約定交易結(jié)算曲線。
在實(shí)際操作中，現(xiàn)貨市場的出清價格曲線并不與現(xiàn)行調(diào)度機(jī)制中的統(tǒng)調(diào)曲線吻合，簡化后的市場規(guī)則設(shè)計(jì)使不同用戶間用能習(xí)慣的實(shí)際差異，造成了售電公司需要通過“高價”購買現(xiàn)貨彌補(bǔ)差額，在現(xiàn)貨結(jié)算與長協(xié)電量中的“高買低賣”，實(shí)質(zhì)上造成了在“用戶獲利不變、發(fā)電獲利不變”的前提下售電公司的“硬虧損”。
在廣東省后續(xù)發(fā)布的相關(guān)文件中，以繼續(xù)沿用價差傳導(dǎo)方式，由電網(wǎng)企業(yè)“兜底”了售電公司“倒掛”的價差，廣東省也成為8個現(xiàn)貨交易試點(diǎn)中唯一不采用輸配電價進(jìn)行結(jié)算的省份。
彼時現(xiàn)貨市場建設(shè)的“火車頭”，卻在此時淪為理論付諸于實(shí)踐的“風(fēng)暴眼”，其背后的矛盾遠(yuǎn)不是建立了合同關(guān)系，或者是“打破統(tǒng)購統(tǒng)銷”就可以輕松化解的。
“現(xiàn)在我們觸及到了改革的深層次問題，現(xiàn)貨市場結(jié)算價格與降價后的目錄電價倒掛，這不僅是兩套電價體系究竟要用一套的問題，甚至還涉及到要不要改革的問題。”國家能源局南方監(jiān)管局盧勇在公開場合表示。
據(jù)了解，在環(huán)境約束下，目前廣東省內(nèi)燃?xì)鈾C(jī)組裝機(jī)容量超過3000萬千瓦，占省內(nèi)電源裝機(jī)比重近25%，其中近半機(jī)組承擔(dān)省內(nèi)基荷電源的角色。在放開發(fā)用電計(jì)劃和電力市場逐步拓維的背景下，為了使這批電改前投產(chǎn)的高成本機(jī)組參與市場，且不推高市場出清價格，廣東省采取了度電0.2元的燃料補(bǔ)貼方式對參與市場的燃?xì)鈾C(jī)組進(jìn)行補(bǔ)貼，而這部分補(bǔ)貼由省級電網(wǎng)公司代理，通過購銷差價在市場用戶中按照用電量分?jǐn)偂?/div>
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年3期，作者系本刊記者
“我們測算過，在2019年5、6月份進(jìn)行的6天市場模擬運(yùn)行中，以價差傳導(dǎo)方式電網(wǎng)公司承擔(dān)的燃?xì)鈾C(jī)組補(bǔ)貼為1.19億元，如果按照這個比例還原到365天，年補(bǔ)貼資金接近80億元。這其中還不包括廣東要上的千萬千瓦海上風(fēng)電，以及2020年投產(chǎn)的垃圾發(fā)電。如果使用了輸配電價，這80億補(bǔ)貼就要丟給市場來消化，而目前用戶用電的價格不允許漲價，高成本機(jī)組無法通過電價疏導(dǎo)，這樣的市場是沒有出路的。”盧勇說。
從上一輪“電力改革降價為先”，到此輪“以市場還原電力商品屬性”的邏輯框架，承載著“有序推進(jìn)電價改革，理順電價形成機(jī)制”使命的電力市場化改革成為本輪電改的第一要務(wù)。而以核定輸配電價轉(zhuǎn)變電網(wǎng)企業(yè)的經(jīng)營模式，以及在此基礎(chǔ)上確立的“市場化交易電價+輸配電價+政府性基金”的結(jié)算方式卻沒有跑贏行政降價“有形之手”，根源并不僅限于依附在原電價體系的各類補(bǔ)貼。
從此前多輪行政降價措施，到今年疫情后對非高耗能企業(yè)電費(fèi)的階段性減免，再到此次電網(wǎng)“硬扛”不難看出，電網(wǎng)企業(yè)很大程度地承擔(dān)了地方經(jīng)濟(jì)調(diào)控的角色。交叉補(bǔ)貼、社會責(zé)任，這些非商業(yè)化的社會目標(biāo)，使得現(xiàn)行的電網(wǎng)收益模式下，以“統(tǒng)購統(tǒng)銷”結(jié)算的綜合電費(fèi)更像是為非盈利性指標(biāo)“兜底”的保險(xiǎn)費(fèi)，或是為了在未來發(fā)揮調(diào)控價格水平的“蓄水池”。
而一旦執(zhí)行了輸配電價，那些難以得到輸配電價格成本監(jiān)審承認(rèn)的成本無法回收，使得電網(wǎng)企業(yè)沒有能力支付額外費(fèi)用解決地方政府的困難；那些并未被公布的輸配電價成本監(jiān)審細(xì)節(jié)，也在不斷地制造著新舊兩種電價體系“轉(zhuǎn)軌”過程中的正面沖突。而要么缺電，要么徹底打破現(xiàn)有電價平衡格局的兩難境地，則充分暴露出了輸配電價難以落地執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)尷尬。
業(yè)內(nèi)有這樣一句笑談“國外的教練帶不好中國足球隊(duì)，國外的市場模式也很難接中國的地氣”。這其中很大一部分原因，是由于在不同的發(fā)展階段、投資體制、省情國情中，我國電價被賦予的八大功能，使得電力體制改革已經(jīng)超脫了經(jīng)濟(jì)、電力的單一范疇。
但是，在市場化改革近半途的當(dāng)下，市場效率與電價體系仍未形成正相關(guān)的“激勵相容”，這其中或多或少還摻雜著國有企業(yè)職能轉(zhuǎn)變、市場設(shè)計(jì)以及電源規(guī)劃統(tǒng)籌對交易形成價格、輸配電價以及參與主體的約束。
電力市場化改革牽動著社會各個層面神經(jīng)，也在不同歷史時期肩負(fù)著不同的歷史使命。盡管強(qiáng)勢的行政干預(yù)著實(shí)給市場建設(shè)制造了現(xiàn)實(shí)阻礙，但在現(xiàn)階段的改革預(yù)期與降低企業(yè)用能成本的目標(biāo)并不相違背，執(zhí)行輸配電價也是電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式和實(shí)現(xiàn)市場效率的一體兩面。
雖然我們不能以10年后的理想模式來評判改革現(xiàn)狀，但是在現(xiàn)階段又是否能以“電價降了多少”作為唯一的評判標(biāo)準(zhǔn)聊以自慰？在被社會制度條件相允許，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的電力市場化改革道路上，若不想讓“理順電價體系，以市場配置資源”成為一紙空談，我國的市場建設(shè)還有很長的路要走。
“省為實(shí)體”下各方利益與全局利益的對立統(tǒng)一
在世界上最大的人造系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行大刀闊斧的改革，必然要觸動到各方利益；在統(tǒng)一規(guī)則下進(jìn)行的利益再分配，有人意圖固化，也有人不斷抗?fàn)帯＿@一切，都在“外來電”與“省為實(shí)體”的制度安排中表現(xiàn)得淋漓盡致。
“西電東送”之爭
發(fā)端于30年前、規(guī)模化于20年前的“西電東送”格局，不僅填補(bǔ)了21世紀(jì)初期由于東部地區(qū)裝機(jī)不足產(chǎn)生的電力缺口，同時，通過對電廠和輸電線路的投資，東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的巨大差異，也隨著超脫經(jīng)濟(jì)層面含義“全國一盤棋”的潛在性目標(biāo)導(dǎo)向發(fā)生著微妙的變化。但地方之間的利益壁壘，卻始終未能通過不斷擴(kuò)大的電量規(guī)模而被“磨薄”。
2015年國家能源局發(fā)文《能源“十三五”規(guī)劃要實(shí)現(xiàn)九個統(tǒng)籌》中曾這樣記錄，“有的省因?yàn)槟茉促Y源便宜，留作自己用，不輸出。有的省今年不缺就不要其他省的資源，明年缺了就趕緊要。這都不符合規(guī)律，必須要放在全國一盤棋的高度來考慮，也就是說中央和地方之間的統(tǒng)籌，地方規(guī)劃和中央規(guī)劃之間的統(tǒng)籌。”
正是基于這樣的問題導(dǎo)向，在本輪電改中，針對以往跨省跨區(qū)電力互濟(jì)計(jì)劃色彩濃厚的弊病，各級部門不斷嘗試通過市場機(jī)制化解和調(diào)和各方利益博弈，交易中心和相關(guān)主管部門就協(xié)議框架外增送電量設(shè)計(jì)了集中競價、掛牌交易、發(fā)電權(quán)轉(zhuǎn)讓等多個交易品種，同時引入多邊市場主體參與，試圖實(shí)現(xiàn)資源更大范圍優(yōu)化配置的市場建設(shè)初衷。
但是，相關(guān)的市場機(jī)制建設(shè)并沒有如愿調(diào)和矛盾，最先被送受雙方認(rèn)可的“發(fā)電權(quán)交易”，也在后續(xù)成為了利益糾葛的放大器——就在2019年上半年，由于云南來水的不確定性導(dǎo)致的“計(jì)劃外超送電量”，將云、黔、桂、粵四省區(qū)一并卷入爭議的漩渦。
據(jù)中電聯(lián)調(diào)研顯示，1-5月，為全力消納云南富余水電，廣東省內(nèi)機(jī)組發(fā)電空間再度受到擠壓，煤機(jī)利用小時同比減少548小時，省內(nèi)發(fā)電集團(tuán)“反應(yīng)強(qiáng)烈”，要求包括替發(fā)電量在內(nèi)所有增送部分全部按市場價格消納；與此同時，云南送廣西電量較協(xié)議增加7.8億千瓦時，調(diào)減黔電送粵計(jì)劃電量6.7億千瓦時；而廣西工信廳發(fā)函要求“云電送貴”按照協(xié)議計(jì)劃安排執(zhí)行，貴州省能源局則表示“今年存煤蓄水情況較好，要求按照協(xié)議補(bǔ)送西電東送電量。”云、黔、桂、粵就送電規(guī)模、價格機(jī)制、汛期水火置換交易機(jī)制的巨大分歧一度陷入僵局。
“這里面多多少少還有著當(dāng)年計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子。”業(yè)內(nèi)人士評價道，“實(shí)際上市場該有多大，是由他自己決定的，如果人為劃定市場范圍，即便放再多的電廠和用戶上來，只會激化矛盾。地方間的博弈實(shí)際上就是單純的利益分?jǐn)偅诂F(xiàn)實(shí)中，誰掌握了輸電通道，誰就有了話語權(quán)。那么由此并不難推斷出，這個壁壘很可能并不完全在送受兩端。”
對于跨省區(qū)消納可再生能源，有利于調(diào)整我國資源逆向分布，以及通過市場帶來的“紅利”無需過多贅述，為了實(shí)現(xiàn)“資源更大范圍優(yōu)化配置”初衷而進(jìn)行的市場設(shè)計(jì)，卻在送受兩端的各執(zhí)一詞中略顯蒼白，顯然，在利益價值多元化的當(dāng)下，我們已經(jīng)不能再簡單地用“省間壁壘”來框定市場中各主體的經(jīng)濟(jì)活動軌跡。
依照上述人士的邏輯，如果將爭議簡單分割為送受雙方的利益之爭來看，近幾年已實(shí)現(xiàn)的跨省區(qū)電量交易中，多是通過送電方被迫降價，受電方出讓發(fā)電小時數(shù)實(shí)現(xiàn)的用戶“紅利”，其中輸送端的利益并沒有絲毫松動；從云粵兩省矛盾爭議最為集中的“計(jì)劃外超送電量”不難推導(dǎo)出，由于單一制輸配電價對送受雙方激勵不足，一定程度抑制了增送電量進(jìn)一步發(fā)揮邊際成本低的優(yōu)勢。也正因如此，兩部制輸配電價、浮動輸電價格、按照生命周期小時數(shù)定價的跨省跨區(qū)輸電價格定價辦法，曾一度成為業(yè)內(nèi)就促進(jìn)區(qū)域市場建設(shè)的普遍呼聲。
如果將輸電通道的使用權(quán)放大到全國跨省區(qū)市場交易來看，目前我國跨省區(qū)電力市場大部分采取“網(wǎng)對網(wǎng)”的交易形式，交易電量、電價均采用提前約定的方式確定。最能體現(xiàn)市場化交易屬性、能夠清晰地將發(fā)電側(cè)降價空間傳導(dǎo)至用戶的“點(diǎn)對點(diǎn)”交易，往往由于交易時序的滯后而難以獲得通道資源。
事實(shí)上，清潔、廉價的可再生能源一直被認(rèn)定為“省間壁壘”的突破口。早在2017年2月，國家能源局就曾印發(fā)《關(guān)于開展跨區(qū)域省間可再生能源增量現(xiàn)貨交易試點(diǎn)工作的復(fù)函》，優(yōu)先開展西北、四川等水電、新能源跨省區(qū)現(xiàn)貨交易，但在政策發(fā)布后半年有余的時間中，跨省可再生能源現(xiàn)貨市場卻并沒有預(yù)想中那般火爆，除受端地區(qū)電網(wǎng)企業(yè)外，僅有極少數(shù)大用戶和售電公司參與。
“在跨省區(qū)交易過程中，輸電通道的使用權(quán)并沒有引入市場化競爭機(jī)制，往往是以調(diào)度中心通過安全校核程序進(jìn)行分配，‘先到先得’；對于調(diào)度來說，也并沒有相關(guān)政策要求對所有市場主體公開輸電通道的分配和占用情況，這也導(dǎo)致發(fā)售雙方往往處于被動。與此同時，由售電公司發(fā)起的跨區(qū)電量交易，往往容易引起交易中心的‘不滿’，實(shí)質(zhì)上的成功案例鳳毛麟角。”上述業(yè)內(nèi)人士告訴記者。
誠如一位多年從事國際電力市場工作的人士評價，“沒有一個區(qū)域市場是一蹴而就的，從強(qiáng)制性的引導(dǎo)開始，越來越多的人享受到更大范圍資源配置的好處時，就會變得積極起來。”
在供需形勢不斷發(fā)生變化的當(dāng)下，對于帶給發(fā)電、電網(wǎng)企業(yè)，以及售電公司和用戶不同感受的跨省區(qū)交易游戲規(guī)則而言，又是否存在著更多變數(shù)？
“兩級運(yùn)作”之惑
如果說，肇始于中央與地方政府間對于改革目的和手段在理解上的偏差，使得省內(nèi)市場與區(qū)域市場被報(bào)以差異懸殊的建設(shè)熱情；那么，在2018年末一次現(xiàn)貨市場協(xié)調(diào)會中，電力企業(yè)與地方政府間的對弈，則催生了一場激烈程度不亞于任何商業(yè)辯論賽的“口水戰(zhàn)”。
而這一切，都要從一份“全國統(tǒng)一電力市場設(shè)計(jì)”說起。
按照該方案的描述：“結(jié)合國情、省情、網(wǎng)情，在‘統(tǒng)一市場，兩級運(yùn)作’的體系下，逐步建立并完善合約市場與現(xiàn)貨市場相輔相成的電力平衡省級市場體系……”其中，“保持全國現(xiàn)貨市場一體化有序運(yùn)作”，被視作“優(yōu)先保障電力供需平衡和電網(wǎng)安全運(yùn)行的首要條件”而反復(fù)提及。
在電網(wǎng)人士看來，由于日趨嚴(yán)苛的環(huán)境約束，相關(guān)省份迫切需要加大采購?fù)鈦黼姷牧Χ龋员Ｕ鲜?nèi)發(fā)用電量平衡。在“統(tǒng)一市場，兩級運(yùn)作”的框架下，全國統(tǒng)一電力現(xiàn)貨市場更加有利于充分挖掘省間通道的輸電能力，保障清潔能源更大范圍優(yōu)化配置。省級電網(wǎng)定位于電力平衡型市場，應(yīng)以省間交易結(jié)果作為邊界條件，保障國家能源戰(zhàn)略的有效落地。
正是由于“邊界條件”的設(shè)置，引發(fā)了主導(dǎo)省級現(xiàn)貨市場建設(shè)者的強(qiáng)烈不滿，并訴以“真計(jì)劃、假市場”的激烈言辭予以反駁：“外來電占比接近省內(nèi)總量近半，如果這部分外來電不參與市場，也就意味著省內(nèi)近半電量與市場無關(guān)，而省內(nèi)現(xiàn)貨市場的價格將很大程度地受控于市場外部影響，那么市場競爭的意義將要大打折扣，競價結(jié)果未必是所有市場主體都能夠接受的。”
顯然，對于涉及到國家能源戰(zhàn)略、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、企業(yè)效益和用戶享有紅利的復(fù)雜電力市場，一個規(guī)則，很難滿足所有人的利益訴求，無論是省級電力市場，還是全國統(tǒng)一電力市場，由持不同立場的利益相關(guān)方作設(shè)計(jì)，始終存在著“主導(dǎo)”與“被主導(dǎo)”的較量。
作為矛盾的調(diào)解方，相關(guān)省份能監(jiān)辦的負(fù)責(zé)人則表示，“這些都不是關(guān)鍵性、障礙性的問題。現(xiàn)在9號文已經(jīng)有了頂層設(shè)計(jì)，省級市場是改革的底層推動者，那么在中間出現(xiàn)了漏洞和短板，需要比省級市場更高層次，但又區(qū)別于統(tǒng)一市場的市場來解決。”
會后不禁有人感慨：“市場專業(yè)設(shè)計(jì)是宏大的系統(tǒng)工程，但是形成共識，是比規(guī)則設(shè)計(jì)更難的事。”
盡管最終，這場爭辯以多數(shù)人的利益作為最大公約數(shù)暫時擱置，推進(jìn)方式也由“臺前”轉(zhuǎn)向“幕后”，但是作為局外人的“看客”們，似乎得出了沒有共識的共識——“如果將外來電作為省內(nèi)市場的邊界條件，那么獲益方是確定且唯一的。在掌握了調(diào)度、輸配電、抽蓄發(fā)電、售電等多種資源的前提下，很難保證優(yōu)化目標(biāo)的單純性。”
利益割據(jù)，使得這一場由“外來電”引發(fā)的“兩級市場”之爭，看起來更像是一場關(guān)乎于“口糧與余糧”的較量；“省間壁壘”與“真計(jì)劃、假市場”互質(zhì)，則更像是一場改變調(diào)度方式、肅清交易機(jī)構(gòu)職能的拷問。
長久以來，在保障電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行的首要前提之下，以國家級調(diào)度中心為首的5級調(diào)度體系，以“確切計(jì)劃”堅(jiān)守系統(tǒng)平衡的首要職責(zé)。然而，巨大的安全責(zé)任，也難免連帶極大的自由裁量權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，“負(fù)責(zé)各區(qū)域電力電量交易”的職能，往往成為各省調(diào)度平衡的邊界。
在國家能源局2015年《華中華東區(qū)域節(jié)能減排發(fā)電調(diào)度專項(xiàng)監(jiān)管報(bào)告》中指出，電網(wǎng)公司以年度計(jì)劃形式下達(dá)跨省跨區(qū)電能交易任務(wù)，且剛性執(zhí)行，不隨供需形勢變化，造成受電地區(qū)火電機(jī)組深度調(diào)峰或水電棄水。
在本輪改革中，受端省份的市場詳細(xì)設(shè)計(jì)方案曾提出，在不改變調(diào)度職能，不影響國家能源戰(zhàn)略的前提下，“增設(shè)日前市場，由交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日前市場組織運(yùn)營，調(diào)度機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)調(diào)度和實(shí)時市場，由獨(dú)立結(jié)算公司負(fù)責(zé)現(xiàn)貨市場結(jié)算”的設(shè)想，讓所有為“外來電”和不同市場銜接而憂心的人為之眼前一亮。
“隨著現(xiàn)貨市場的推進(jìn)，對調(diào)度運(yùn)行方式，以及發(fā)、用電和輸電資源信息披露提出了更高的要求，需要建立與市場規(guī)則相適應(yīng)的調(diào)度權(quán)和信息披露機(jī)制，并保持交易中心在業(yè)務(wù)上的獨(dú)立，這樣基本上就可以解套現(xiàn)階段市場建設(shè)面臨的幾乎所有問題。”業(yè)內(nèi)人士說。
十五年前，為了打破“省間壁壘”發(fā)起的上一輪電改始終未能突破“央地矛盾”的大鉗，十余年后，躑躅的區(qū)域市場也在不斷訓(xùn)練著我們對于改革進(jìn)程可能出現(xiàn)反復(fù)的耐心與韌性。但無論持何種立場都應(yīng)看到，地方政府的訴求正在“由下而上”地不斷改寫著電力行業(yè)長期固化的利益格局。
在上一輪改革中，曾有業(yè)內(nèi)專家總結(jié)道：在我國電力市場建設(shè)中，決心和判斷力遠(yuǎn)比技術(shù)重要。”無論是回望過去，還是打量未來，那些喜人的變化，可能都蟄伏在從業(yè)者跳脫傳統(tǒng)思維慣性的前夜。
“綠色總基調(diào)”下市場環(huán)境的內(nèi)涵與外延
“大象轉(zhuǎn)身”，“大船掉頭”，似乎已經(jīng)成為從上一輪電力體制改革延續(xù)至今的改革基調(diào)。在本輪以消費(fèi)革命倒逼供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和市場化改革的變革風(fēng)暴中，沒有誰比發(fā)電側(cè)更懂市場的意義，也沒有誰比售電側(cè)更理解市場化改革的緊迫。
作為電力市場化改革的“排頭兵”，提前涉足“深水區(qū)”的煤電，近幾年的日子并不好過。面對持續(xù)高位運(yùn)行的煤價、不斷走高的市場化率，和真金白銀的市場讓利，煤電企業(yè)大面積虧損，以及頻頻在媒體曝出的燃煤電廠“倒閉潮”，成為了比羅列數(shù)字更直觀的現(xiàn)實(shí)反映。
一時間，“救救煤電”的論調(diào)，與“‘十四五’期間完全不需要新增煤電裝機(jī)”的言論，在“保煤派”與“去煤化”的對壘中甚囂塵上。新能源，則難以避免地被推到了“苦主”的對立方。
在2019年8個現(xiàn)貨試點(diǎn)結(jié)算過程中，以“技術(shù)中性”廣受褒獎的風(fēng)電大省甘肅為代表，均出現(xiàn)了日均價格屢創(chuàng)新低的情況，這也使得寄希望于通過中長期協(xié)約避險(xiǎn)的煤電企業(yè)，完全暴露在無法回收固定成本的現(xiàn)貨市場中。“再倒下幾個電廠也不足為奇”的預(yù)判，使“盡快建立容量市場機(jī)制，通過市場手段化解新能源與傳統(tǒng)能源之爭”的行業(yè)訴求，如接力賽般在各個角落奔走相告。
盡管多位業(yè)內(nèi)專家一致認(rèn)為，容量激勵機(jī)制可以有效彌補(bǔ)系統(tǒng)所需容量因成本高、收益不確定等因素導(dǎo)致的市場競爭不足，且目前全國已有包括廣東、山東、內(nèi)蒙古在內(nèi)的11個省區(qū)市正式將容量補(bǔ)償機(jī)制排上了市場建設(shè)的日程表；然而，以長期備用容量定價的激勵機(jī)制，又是否能“救”得了眼下煤電岌岌可危的“場”？
從彼時電力體制改革啟動之初，到此時8個現(xiàn)貨試點(diǎn)完成首輪試結(jié)算，占比容量近半的煤電以現(xiàn)貨或中長期協(xié)約的形式，通過不同程度的讓利進(jìn)入了“更短更快”的市場。隨著燃煤標(biāo)桿電價的取消，以及發(fā)用電計(jì)劃的全面放開，在產(chǎn)能過剩且市場存在明顯短板的情況下，剩余未被市場釋放的近半煤電容量，同樣需要面對多發(fā)電與多虧損的邏輯悖論。
對于近年來迅速積累的新能源裝機(jī)，平價或全面競價上網(wǎng)只是或快或慢的時間問題，但是在電力市場中，天生不具穩(wěn)定性的新能源需要在出力大發(fā)時段以極低的價格在市場中實(shí)現(xiàn)“排他”，但是當(dāng)新能源出力不足時，盡管系統(tǒng)容量電費(fèi)上漲，但其并不具備獲取相應(yīng)高收益的能力，而新能源回收投資成本的機(jī)會又是否可以完全仰仗于配額制和綠證交易的實(shí)施？
長期以來的供需失衡，以及系統(tǒng)靈活性缺失，不斷地挑戰(zhàn)著電力的平衡系統(tǒng)和價值邏輯。眼下，嚴(yán)格區(qū)分容量電價和電量電價，已成為減少不同類型電源機(jī)組爭奪發(fā)電量的可選項(xiàng)之一。但放眼全局，如何量化統(tǒng)籌各類型機(jī)組間的容量關(guān)系，使之形成與我國現(xiàn)階段電價可承受能力的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，顯然已經(jīng)成為比擴(kuò)大新能源規(guī)模更為迫切的命題。
國網(wǎng)能源研究院近期發(fā)布的報(bào)告顯示，“片面的追求新能源的高滲透率會極大提高系統(tǒng)的備用率，需要全社會付出巨大的成本，影響整個系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性，也而不利于我國的能源轉(zhuǎn)型。”在電網(wǎng)人士看來，我國長期以往的電源發(fā)展模式缺乏新能源與靈活性調(diào)節(jié)資源的協(xié)同規(guī)劃，不能從根本上有效解決新能源消納的矛盾。在一個確定的系統(tǒng)中，使電力供應(yīng)成本最低的利用率，是從能源供應(yīng)系統(tǒng)全局出發(fā)的最佳經(jīng)濟(jì)“合理值”。
在近期歐盟法院暫停英國容量市場的理由中，似乎給出了“更大尺度”的思路，關(guān)于系統(tǒng)靈活性的討論，也從發(fā)電側(cè)延伸至用戶側(cè)——“在實(shí)現(xiàn)高效益能源轉(zhuǎn)型的階段，激勵需求響應(yīng)參與電能量市場，是建設(shè)高效、清潔電力市場的關(guān)鍵步驟。以價格激勵和約束，鼓勵用戶成為柔性負(fù)荷非常重要。”
一旦跳脫出行業(yè)利益的視角便不難發(fā)現(xiàn)，在市場化環(huán)境中，提供真實(shí)的價格信號，是關(guān)乎有效投資，關(guān)乎系統(tǒng)平衡，關(guān)乎新技術(shù)、新商業(yè)模式萌發(fā)，甚至是關(guān)乎能源轉(zhuǎn)型的重要條件。
與上一輪截然不同的改革思路，使作為終端的配售電和用戶側(cè)成為改革的主攻方向之一。幾乎同一時間，隨著以“萬物互聯(lián)”為標(biāo)志的后工業(yè)時代來臨，儲能、分布式，“售電+”等一系列智慧能源技術(shù)和發(fā)展理念，為能源轉(zhuǎn)型提供了更多可實(shí)現(xiàn)途徑，微網(wǎng)、需求側(cè)響應(yīng)等這一類長期在業(yè)內(nèi)“叫好不叫座”的系統(tǒng)資源，也被重新拉回價值評估的舞臺。
就在近幾年，承載著諸多商業(yè)場景和愿景的工業(yè)園區(qū)，不斷吸引著大量的社會資本前赴后繼，同時，也在不斷地上演著新技術(shù)、新模式的“試水”與“跳水”——微網(wǎng)與儲能，就是再好不過的例證。
“以售電公司打包用戶形成集成負(fù)荷，或者通過電力電子技術(shù)將分布式光伏與儲能形成可中斷負(fù)荷，既可以通過市場與大電網(wǎng)形成友好交互動，也可以帶動分布式能源的高效利用和新技術(shù)的發(fā)展。但是，一方面，現(xiàn)在用戶側(cè)儲能過渡依賴于峰谷差套利，收入來源十分單一，同時前兩年降低一般工商業(yè)電價，使全國很多地區(qū)的峰谷價差縮小，民營企業(yè)投資儲能的興趣并不大。另一方面，目前零售市場仍未完全放開，需求側(cè)響應(yīng)參與市場仍沒有可實(shí)現(xiàn)的價值基礎(chǔ)。”江蘇一園區(qū)管委會負(fù)責(zé)人告訴記者。
毫無疑問的是，任何新技術(shù)和新的商業(yè)模式廣泛應(yīng)用，都離不開市場環(huán)境“軟實(shí)力”的激勵。近幾年來沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的綜合能源，羈絆于“示范項(xiàng)目”的微網(wǎng)，甚至是疲于“售電+”而終成“售電-”的增量配網(wǎng)都恰好印證了零售市場中波動有限的價格信號，已成為掣肘市場化環(huán)境建設(shè)的主因。
“一個最為直觀的對比，如果儲能能夠通過市場實(shí)現(xiàn)規(guī)模化發(fā)展，與常規(guī)火電靈活性改造的經(jīng)濟(jì)性具有比較競爭優(yōu)勢，那么目前的電力系統(tǒng)運(yùn)行模式就可以完全被顛覆掉。但是，現(xiàn)在沒有看到這樣的技術(shù)，也沒有看到這樣的市場環(huán)境。”上述園區(qū)負(fù)責(zé)人說。
2020年這個特殊的時間節(jié)點(diǎn)告訴我們，一個高效競爭、充分開放與嚴(yán)格監(jiān)管的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制，對一個國家的競爭力而言往往起著決定性作用。
曾有業(yè)內(nèi)人士直言，“過去幾年中，我國的電力體制改革聚焦在市場交易層面，取得了有限但深遠(yuǎn)的影響。但是這種變化如果沒有系統(tǒng)運(yùn)行范式的配合與支持，隨時都有可能倒退回來。”
也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“這么多年的電力體制改革，最重要的成績在于，全國上下已經(jīng)取得了共識——要建立市場化改革的共識，這不單指電力市場的建設(shè)，這也是電力體制改革成敗的關(guān)鍵。”
無論是持批判的態(tài)度，還是持褒獎的眼光，新一輪電力體制改革已經(jīng)跨過了第一個5年，也許目前的格局并不完美，但好在一切都還在按照既定路線推進(jìn)。
下一個5年，負(fù)重前行也好，再出發(fā)也罷，新舊體系的碰撞、傳統(tǒng)思維模式的轉(zhuǎn)變，也都暗示著未來的征途未必平坦。但所幸的是，所有過去的，和值得期待的，都將賦予新一輪電力體制改革更多繼續(xù)前行的勇氣和意義。
