截至2020年，我國已連續12年蟬聯全球新車銷量榜首，汽車保有量超過2.8億輛。乘用車是我國車市的中堅力量，在新車市場中占比約80％～85％。今年前三季度，我國共生產乘用車1465.8萬輛，同比增長10.7％。乘用車保有量的增加，對能源供應和碳排放控制產生了較大壓力。為緩解這一壓力，目前普遍采用的措施包括兩種：一是不斷降低單車能耗，提升汽車節能水平；二是使用更低排放甚至零排放的燃料，現階段以電能為主。
我國自2005年啟動乘用車燃料消耗量限值管理標準以來，節能目標不斷加嚴，對行業減碳起到了重要推動作用。與此同時，零排放汽車逐漸在乘用車低碳發展的舞臺上扮演越來越重要的角色。2017年“雙積分”政策應運而生，成為我國乘用車行業低碳化發展的又一推手。提升傳統乘用車節能技術水平和推動新能源汽車發展，是“雙積分”政策制定的初衷和目標。對前者而言，主要衡量指標為企業的平均燃料消耗量（CAFC）；后者的主要約束指標為新能源汽車（NEV）積分比例。新能源汽車積分比例以及節能汽車激勵等目標需要結合市場發展制定，目前政策周期相對較短。如今，2018～2020階段的“雙積分”管理已經完成，2021～2023年可視為“雙積分”管理的第二階段。
回望2018～2020“雙積分”管理階段：皆大歡喜還是“幾家歡喜幾家愁”？
從實施效果來看，這一階段兩個目標的實現并未達到同等程度。
1.2016年以來，CAFC值下降穩中趨緩，2020年反彈至5.61L/100km水平，未能完成2020年總體目標。
隨著CAFC達標加嚴和新能源汽車產量倍數優惠下降，CAFC值降幅收窄，其中合資企業綜合降幅最大，進口企業最小。2016～2019年，乘用車行業平均CAFC值持續下降，年均降幅4.7％；2020年，平均CAFC值同比不降反升，回到5.61L/100km，距5.0L/100km目標有不小的差距。合資企業平均CAFC在2016～2020年間持續下降，綜合降幅為14％；自主企業平均CAFC值在2016～2019四年間下降最快，但受傳統車油耗反彈及新能源汽車產量下降和產量倍數優惠減少影響，2020年CAFC值同比上升14％，接近2017年水平；進口企業CAFC值綜合降幅僅為6.8％。
新能源汽車在CAFC核算中優勢明顯。在乘用車四階段（2016～2020）油耗評價體系中，對新能源汽車既有產量優惠倍數，又不核算新能源汽車的電能消耗，致使新能源汽車大幅拉低企業CAFC值，在自主車企中表現得尤為明顯。2016年以來，傳統車平均油耗降幅為1.6％，約為CAFC實際降幅的1/3；自主車企傳統車平均油耗降幅僅0.4％，在所有企業類型中墊底。
2020年行業CAFC值的反彈，主要在于當年新能源汽車產量倍數由2019年的3倍降到2倍，同時傳統車平均油耗基本原地踏步。換言之，四階段前期CAFC值的大幅下降只是“數字式”下降，3～5倍的新能源汽車產量倍數換來的是CAFC值漂亮的下降曲線，傳統車能效并未有效提升。對于新能源汽車的大量優惠，反而弱化了車企提升傳統車能效的動力。
2．新能源乘用車市場蓬勃發展，新能源汽車積分行業達標率高，但企業間發展不均衡。
新能源乘用車企業參與度日趨活躍，滲透率逐年增加。產量上，2020年新能源乘用車產量為120.5萬輛，較2016年增加260％；分布上，合資、外資企業的產量占比逐漸增加，2020年自主、合資和外資企業的新能源乘用車產量比例約為6：3：1；新能源汽車滲透率上，2020年為6.1％，較2016年提高344％。
2019年、2020年新能源汽車積分比例是目標要求的2.7倍和2.4倍，整體達標壓力不大，但存在嚴重分化：自主車企為最大贏家，合資企業表現墊底。具體看，一是自主車企占據新能源汽車積分高地，2020年平均積分比例達到64％，合資企業這一比例僅為9％；二是新能源汽車正積分主要集中在自主車企內，2019年及之前年份自主車企產生了約90％的正積分，合資企業則產生了80％以上的新能源汽車負積分。不過，隨著合資企業的發力和國產特斯拉的銷售，自主品牌新能源汽車的市場份額正被蠶食，2020年自主品牌新能源汽車積分比例同比下降，而合資企業積分比例上升。
應該說，“雙積分”政策對新能源乘用車的發展起到了重要的正向影響。對以新能源汽車為主的企業而言，可通過新能源汽車來滿足CAFC值核算的下降，實現油耗和新能源汽車積分的雙豐收，甚至無需改善傳統車油耗，只需滿足限值即可，新能源汽車的“反哺”作用明顯。同時，相對于成本高昂且技術門檻較高的傳統節能技術，轉投新能源汽車似乎勝算更大，這也是多數自主車企在“雙積分”政策第一階段的主要應對策略。隨著新能源汽車市場的迅速擴張，合資車企開始加大攻勢，市場競爭日趨激烈，這也將促進“良幣”不斷占領市場，進而實現推動新能源汽車推廣的政策目標。總而言之，這一階段“雙積分”政策的實施雖然是“摸著石頭過河”，但收獲了寶貴的經驗和教訓。
展望“雙積分”政策第二階段：能否實現節能與新能源技術“兩條腿走路”？
當前，全球應對氣候變化的決心堅定。國家層面，中國、印度等排放大國先后提出碳達峰、碳中和目標；地區層面，部分發達地區出臺交通領域的零排放行動方案和計劃，如美國加州的《先進清潔卡車法規》。在總結2018～2020階段政策實施經驗的基礎上，新版“雙積分”政策成為面向2023年第二階段管理的基礎。隨著多項利好節能技術及車輛的政策開始實施，乘用車行業在減排道路上有望實現節能與新能源技術“兩條腿走路”。
1．新能源汽車發展勢頭強勁，合資企業加碼布局進一步穩住市場大盤。
今年1～10月，我國新能源乘用車累計產銷均在240萬輛左右，市場滲透率達到13.3％。一方面，市場經過數年發展已由政策驅動型轉變為市場和消費驅動型，產品質量不斷提升，可選擇性日益增加，消費者認可度也與日俱增；另一方面，全球車市廣受“缺芯”影響，對傳統汽車的影響尤為明顯，部分車輛剛需由傳統燃油車轉向新能源汽車。
自主車企在新能源乘用車領域仍具有較大優勢，合資企業及特斯拉也在迎頭趕上。自上海超級工廠投產以來，特斯拉在我國的交付量快速增加，2020年占據我國新能源乘用車市場12％的銷量份額；今年前三季度，Model 3和Model Y兩款車穩居我國新能源車型銷量排行榜前三。受戰略和產品規劃布局等因素影響，合資企業在我國新能源汽車市場似乎“水土不服”，但受制于全球電動化轉型戰略及“雙積分”政策等強制要求，其產品電動化比例也逐步提升。值得注意的是，今年前三季度新能源乘用車銷量前十車型中，以五菱宏光MINIEV為代表的A00級車型貢獻了約20％的銷量，市場繼續呈“啞鈴”型分布結構，不過未來A00級市場的需求與潛力存在變數。同時，主流合資新能源車型將主要集中在A級和B級市場，長遠來看，有助于提升新能源產品的多樣性，進一步穩住新能源汽車大盤。
2．循環外技術標準疊加多項利好政策，節能技術有望迎來集中發展。
電動化大潮勢不可擋，傳統節能技術須抓住最后的發展機會。前一階段“雙積分”政策的實施情況對決策者拋出了難題：如何兼顧節能與新能源技術？
考慮到中國地理環境和能源分布的復雜性，《節能與新能源汽車技術路線圖（2.0）》對以混合動力為主的節能汽車提出了較高期望：2025年以后傳統乘用車銷量中至少有一半以上為混動車輛。然而要實現這一目標，在實操層面勢必要配套相應的優惠政策。第一階段的“雙積分”政策對新能源汽車給予了過高的產量優惠倍數且不考慮電能消耗量，加之對新能源汽車產品技術參數設置了較低的技術門檻，使多數企業轉戰新能源汽車市場，獲得“短平快”的效益增收。四階段油耗限值標準中，雖然也對低于3.2L/100km油耗的節能汽車賦予產量優惠倍數，但優惠力度低于新能源汽車且門檻較高，實施效果不佳。
總結2018～2020年“雙積分”政策實施經驗，在2021～2023階段，低油耗乘用車的生產或進口量將進行折扣處理，同時也將企業傳統能源乘用車平均燃料消耗量作為其新能源汽車積分向后結轉的先決條件。
此外，2021年10月，《乘用車循環外技術/裝置節能效果評價方法》（第2、3、4部分）國家標準發布，對怠速起停、空調及制動能量回收系統的循環外節能效果進行評價與肯定。在2020年度乘用車企業CAFC的核算中，已綜合考慮技術成熟度、節油水平等因素，給予循環外技術車型百公里油耗減免優惠。
近兩年，混合動力乘用車已表現出較強的增長趨勢，市場滲透率不斷提升，不過仍然是日系品牌獨大。
“雙積分”政策何去何從？
我國對乘用車總體平均燃料消耗量目標的設定和預期具有很好的連貫性，對乘用車新車整體油耗提出了“2025年降至4L/100km左右”的目標。乘用車燃料消耗量限值標準從2005年開始實施，企業平均燃料消耗量管理也經歷了近10年的發展，較好地保證了乘用車整體油耗的下降趨勢。
相較于油耗管理，新能源汽車積分政策相對較新且受市場變化的影響大，隨著新能源汽車的進一步發展，其目標制定及利弊權衡也更加復雜。新能源汽車積分機制較多參考了美國加州的零排放汽車（ZEV）積分交易機制，后者雖然歷經幾十年的發展演變，但在電動化改革日新月異的今天，似乎也有些滯后。
從加州情況來看，ZEV積分交易也經歷了重大變化：隨著零排放汽車技術的發展，加州空氣資源委員會（CARB）提高了ZEV積分比例和完全零排放汽車的最低比例要求，導致2010年后積分交易量顯著增加，尤其是2012～2015年，交易的ZEV積分占積分總量的比例超過10％；此后，隨著車企在零排放汽車技術上的研發和市場投入，越來越多車企開始產生并積累ZEV積分，積分交易量迅速下降。以2019～2020交易周期為例，加州的主要大型車企均有較為可觀的ZEV積分累積，其中豐田的ZEV累積積分近21萬分，僅次于特斯拉。在這種情況下，該交易周期內僅有6000個積分參與交易。
不僅在加州，其他11個ZEV州的積分交易情況也呈現出類似趨勢。一方面由于可產生積分的車輛類型多樣，多數大型車企均能通過多樣化的產品戰略來滿足目標要求；另一方面，ZEV積分不會失效，在企業內逐年累積，受到的變動效應較低。這也說明，ZEV積分目標的約束力正在減弱，根據2025年22％的ZEV積分比例折算，屆時零排放汽車的市場滲透率約為8％，這一目標目前來看已相當滯后。為促進ZEV機制更好地發揮作用，CARB已在籌備并準備發布面向2035年的新的政策工具。在適用情形下，2035年目標是實現100％ZEV轉型。
中國的情況與之雖不盡相同，但有相通之處。整體上看，新能源汽車積分目標已經滯后，但企業間的新能源汽車產銷比例存在巨大差異，至少從近幾年情況來看，主流合資企業想要通過自身出售新能源汽車來滿足現有的積分目標難度很大。今年被普遍認為是新能源汽車的“市場化元年”，新能源乘用車滲透率不斷走高。“雙積分”政策作為強制政策工具，未來將設定怎樣的合規目標，以何種方式來實現管理，以及隨著新能源汽車體量的不斷增加，何時、以何種方式將電力上游溫室氣體排放納入政策體系中，都值得相關部門思考。
（作者秦蘭芝系能源與交通創新中心項目經理，安鋒系能源與交通創新中心執行主任）
